Четыре трудных шага и отставка Нефедова: рецепт реформы рынка госзакупок
Государство должно зарабатывать
Ранее в одном из материалов "Топ-5 мифов о ProZorro: как и для чего используют систему госзакупок" с помощью фактов и логики были развеяны пять основных мифов об электронной системе публичных закупок ProZorro, которая начала полноценно работать в Украине с 2016 года. С самого начала вокруг системы был создан такой ореол новаторства и революционности, что всех критиков сразу же причисляли к "зрадникам" реформ. Свою задачу автор видит не только в том, чтобы дать читателям более объективную картину происходящего, но предложить, как сделать ProZorro более эффективной.
Первые серьезные сигналы о том, что в "прозрачном королевстве" не все так хорошо, как пишут в СМИ, прозвучали в конце января 2017 года. Тогда Счетная палата Украины приняла решение № 3-1, которым утвердила Отчет "О результатах анализа состояния государственных закупок в Украине в 2015-2016 гг.". В документах СП речь шла о десятках грубейших нарушений украинского законодательства, допущенных при создании и эксплуатации ProZorro.
Более глубокий анализ аудиторы Счетной палаты провели годом позже. В конце июля 2018 года СП опубликовала на своем веб-сайте Решение № 13-1 от 31.05.18 г. "О рассмотрении Отчета о результатах анализа состояния публичных (государственных) закупок в 2017 году". Особенностью этого отчета было шокирующее откровение аудиторов: после внедрения ProZorro государство не просто не экономит, но еще и теряет деньги налогоплательщиков.
Согласно результатам аудита Счетной палаты, сегодня на рынке госзакупок существуют признаки монопольного сговора шести операторов частных электронных площадок (ТОВ "Держзакупівлі.Онлайн", ТОВ "ЗАКУПКИ.ПРОМ.УА", ТОВ "НАУКОВО-ВИРОБНИЧЕ ПІДПРИЄМСТВО "ІНФОРМАЦІЙНІ ТЕХНОЛОГІЇ", ТОВ "Е-Тендер", ПАТ КБ "ПРИВАТБАНК" и ТОВ "Ньютенд"). Через них проходят почти все торги, годовой объем которых в Украине оценивается в 250 млрд. грн. Аудиторы СП посчитали, что суммарно перечисленные компании в 2017 году заработали (вместо государства, - прим. Авт.) на предоставлении платных услуг участникам торгов более 473 млн. грн прибыли. И это, не считая платных услуг, которые не входят в базовый пакет оператора.
Кроме того, согласно Постановлению КМУ №166 от 24.02.2016 г., все операторы должны вносить на счет администратора системы (ГП "Прозорро" - прим. Авт.) плату за обеспечение работы и развития веб-портала. В 2017 году мимо государственного бюджета в бюджет названного ГП было перечислено 65 млн. грн. Итого, за прошлый год в сфере публичных закупок государство недополучило около 540 млн. грн доходов.
Может ли воюющая и бедная Украина позволить себе терять по полмиллиарда в год там, где можно заработать? По мнению автора, это непозволительная роскошь. На эти деньги можно решить множество неотложных задач, начиная от финансирования закупок лекарств для онкольных и заканчивая финансированием закупок новых вооружений для армии. Почему же государство не зарабатывает в госзакупках. Наверное, потому, что идеологи и бенефициары ProZorro задумали "революцию" в этой сфере с участием именно частных операторов. По крайней мере, именно так нам, налогоплательщикам, продали эту идею.
Что мы получили? Правительство утверждает об экономии 52-54 млрд. грн за два года работы новой системы. А вот Счетная палата не понимает, о какой экономии идет речь. "…застосовувати далі ІТС "Prozorro" для аналізу та оцінки ефективності та економності сфери публічних закупівель неможливо… у ІТС "Prozorro" відсутні модуль "економія коштів" та методологія розрахунку економії використаних бюджетних коштів…", - утверждает отчет СП. Раз нет подтвержденной официально экономии, нет и эффективности.
Интересно, что куратор ProZorro, первый замминистра Минэкономразвития Максим Нефедов, видимо, знал и про заработки частных операторов, и про отсутствие официально утвержденной методики оценки экономии бюджетных средств. Знал, но почему-то замалчивал факт потери государством громадных доходов, публично говорил о миллиардных суммах экономии. Возможно, что у чиновника есть личный интерес в работе ProZorroв нынешнем виде.
Что же нужно изменить? Во-первых, ProZorro должна попрощаться с частными операторами электронных торговых площадок и заменить их государственными, которую почти всю свою прибыль (за вычетом операционных расходов) должны перечислять напрямую в госбюджет. Во-вторых, следует передать саму систему из управления ГП "Прозорро" уполномоченному органу по закупкам, то есть Минэкономразвитию, как того требует Закон "О публичных закупках".
Поддержать национального производителя
Протекционистская экономическая политика – один из главных инструментов для большинства стран, которые сумели сделать рывок из развивающихся в развитые. Важная часть такой политики – предоставление преференций национальным компаниям в сфере госзакупок. Другими словами, чтобы поддержать национальный бизнес на тендерах необходимо смотреть не столько на цену, как на неценовые факторы. У нас все в точности до наоборот. Уровень применения исключительно ценового критерия в публичных закупках в Украине – около 99%. Во Франции - 4%, в Великобритании - 7%, в Нидерландах - 10%, в Испании – 24%. По словам народного депутата Украины Виктора Галасюка,38% всех бюджетных средств, которые вращаются в сфере публичных закупок, достаются иностранным компаниям. Для сравнения, в ЕС, куда стремится попасть Украина, этот показатель составляет 7,9%, в Японии – 4,7%, а в США – 4,6%. Сравнивая эти цифры, становится понятно, откуда идет дополнительное давление на курс гривны, ведь чтобы купить товары у иностранных компаний, распорядителям бюджетных средств покупать валюту.
Практически все экономически развитые страны в публичных закупках поддерживают национального производителя. Например, в США закон гласит, что удельный вес составляющей американской продукции в закупках должен быть не меньше 50%. Нынешний президент Эммануэль Макрон настаивая на принятии законопроекта "Покупай европейское!", согласно которому компании, осуществляющие не менее 50% своего производства в Европе, должны иметь преимущество в государственных контрактах в ЕС.
В Израиле принимается во внимание добавленная стоимость, созданная на территории страны. Если показатель составляет, по меньшей мере, 35%, поставщик получает 15% преференции по цене.
Попытка поставить систему госзакупок на службу национальной экономике была предпринята в Украине. В декабре 2017 года Верховная Рада 241 голосом "за" приняла в первом чтении законопроект №7206 "Купуй українське, плати українцям". К сожалению, до момента попадания в зал документ утратил ряд революционных новел. Тем не менее, три важных положения остались. Первое из них – установление минимального веса ценового фактора на уровне – 70%, а максимального веса неценового – 30%. Второе - деление предметов публичных закупок делятся на 2 группы - неспециализированные, перечень которых утверждается КМУ и для которых применяется единый критерий - цена и специализированные - все остальные предметы закупок, для которых применение неценовых критериев, прежде всего местной составляющей, становится обязательным. По мнению идеолога законопроекта, нардепа Виктора Галасюка, "…специализированными должны признаваться все высокотехнологичные предметы закупок, например, такие как самолеты, корабли, вертолеты, вагоны, трамваи, турбины, другая продукция машиностроения, приборостроения и их составляющие...". Третье - введение обязательного учета критерия местной составляющей с весом не менее 20% в структуре приведенной цены для специализированных предметов закупок. "Платишь зарплату украинском, используешь украинском сырье, материалы, компоненты, энергию, деньги - получи "бонус" весом до 20% в структуре приведенной цены! Чем более "Украинский" продукция по ее "ресурсным наполнением", тем большее предпочтение она будет для государства как покупателя", - говорит Галасюк.
Несмотря на поддержку законопроекта "Купуй українське, плати українцям" премьер-министром Украины Владимиром Гройсманом и
крупнейшим объединением украинского бизнеса – Федерацией работодателей Украины, законопроект № 7206 встретил мощнейшее сопротивление со стороны иностранных компаний, дипкорпуса и неправительственных организаций, работающих на средства международных грантов (так называемых, "грантоедов"). В украинских СМИ и социальных сетях была развернута беспрецедентная кампания критики и черного пиара как в адрес самого документа, так и в адрес его авторов и сторонников. Из-за жесткой позиции международных партнеров, вероятность принятия документа во втором чтении оценивается, как минимальная.
Очень жаль, но в похоронах полезного для украинского бизнеса законопроекта активно участвовал тот, кто, согласно своим должностным обязанностям, должен был его активно продвигать на всех уровнях власти. Речь идет о Максиме Нефедове. Но в этом вопросе чиновник, похоже, лил воду на мельницы иностранных производителей. Г-н Нефедов, вероятно, сделал все возможное, чтобы выхолостить текст законопроекта и не дать ему быть принятым сразу в первом и втором чтениях. Вопрос в том, насколько бескорыстным было такое поведение замминистра Минэкономразвития?
Что нужно изменить? Во-первых, Верховная Рада, несмотря на мощнейшее антилобби, должна мобилизоваться ипринять во втором чтении законопроект №7206 "Купуй українське, плати українцям". Самдокумент следует серьезно доработать, увеличив преференции украинским производителям. Во-вторых, Кабмин должен внести изменения во все постановления КМУ, касающиеся госзакупок, прописав там нормы, необходимые для эффективной имплементации законопроекта № 7206.
Сделать систему безопасной
24 октября 2017 года Украину атаковал вирус Bad Rabbit. По данным “Лаборатории Касперского”, от действий хакеров серьезно пострадали сайт Мининфраструктуры Украины, компьютерные системы киевского метрополитена и международного аэропорта Одессы. В СМИ появились предположения независимых экспертов о том, заражение вирусом могло произойти в том числе через систему ProZorro. 28 августа 2018 года хакеры из волонтерской организации "Киберальянс" взломали сайт Центральной избирательной комиссии Украины. Оказалось, что сайта ЦИК был уязвим к так называемому "…межсайтовому скриптингу типа XSS". Позже выяснилось, что аналогичная проблема есть у ProZorro.
После достаточно вялой реакции официальных лиц системы, эксперты заговорили о серьезных рисках. "Благодаря этой проблеме в код сайта можно внести изменения и встроить ссылку на сайте …ProZorro. Вы откроете эту ссылку и заразите свой компьютер. Вторая угроза заключается в том, что, если эта страница открыта у администратора сайта, а скрипт должен украсть его учетные данные, то они попадут в руки злоумышленников. О проблеме в ProZorro мы говорили еще два года назад, а воз и ныне там", - заявил журналистам директор Лаборатории компьютерной криминалистики CyberLab Сергей Прокопенко.
Чтобы показать масштаб потенциальной угрозы, эксперты смоделировали последствия возможного взлома ProZorro. По их мнению, хакеры смогут сделать следующее:
- взломать учетные записи администратора или чиновника АМКУ, получить доступ к закрытым данным по предложениям конкурентов и таким образом выиграть любой тендер;
- изменить данные, которые видят участники торгов. Например, указана сумма тендера 100 млн. грн, то участники увидят 100 грн. При этом в базе данных изменится не цифра, а ее отображение;
- заблокировать возможность пользования сайтом ProZorro для конкретного пользователя;
- загружать на сайт вирусы и использовать его как источник их распространения, как было с Bad Rabbit.
О том, что у ProZorro не все в порядке с кибербезопасностью аудиторы Счетной палаты предупреждали последние два года в отчетах, упомянутых в начале статьи. Аудит показал, что ProZorro не имеет комплексной системы защиты информации (КСЗИ, - прим. Авт.), которая должна пройти аттестацию Госпецсвязи обязательную международную сертификацию на соответствие требованиям стандартам ISO / IEC 27001 или ISO / IEC 27001. Следовательно, как говорится в отчетах, "…не может обеспечить сохранение и надлежащую защиту всей информации…". Кроме того, аудит ProZorro у системы отсутствуют документы, которые регламентирую процессы резервирования та восстановления данных в случае чрезвычайных происшествий. По мнению аудиторов СП, это может привести к "…недоступности ИТС "Prozorro" и задержке процесса публичных закупок на длительное время. Особенно критичными последствия могут быть в конце бюджетного года, что также является риском для обеспечения экономической безопасности государства…". Таким образом, получается, что 250 млрд. грн бюджетных средств вращаются в "дырявой" в отношении кибербезопасности электронной системе госзакупок. Если предположить, что управляемые Кремлем хакеры задумают масштабную атаку на ProZorro, это может парализовать бюджетный сектор и привести к значительным потерям в стратегически важных отраслях экономики.
Необходимо также отметить роль в этой истории куратора ProZorroМаксима Нефедова. Вопрос укрепления кибербезопасности новой системы госзакупок находится в его ведении. Тем более странной является реакция Нефедова на первую критику Счетной палаты по итогам проверки системы за 2015-2016 годы. Рекомендации аудиторов СП были просто проигнорированы. Это очень похоже на служебную халатность, которая может обернуться масштабными убытками для экономики.
Что нужно изменить? Во-первых, создать КСЗИ и провести ее через все необходимые национальные и международные аттестации. Если ProZorro работает в Украине, то ее киберзащита должна, как минимум, соответствовать всем требованиям украинского законодательства. Во-вторых, с помощью экспертов и хакеров провести стресс-тестирование новой КСЗИ, чтобы доработать ее и сделать эффективной против самых современных киберугроз.
Сломать основные коррупционные схемы
По информации "Украинских реалий" со ссылкой на newsnetwork.tv, в период с 27 по 29 июля 2018 года службы автомобильных дорог в Киевской, Закарпатской и Черкасской областей объявили тендеры на закупку в обход ProZorro на сумму около 1,5 млрд. грн. Минобороны, по данным Transparеncy International Ukraine, провело в 2017 году 30% закупок в обход ProZorro на сумму 276 млн. грн. ПАО "Укргаздобыча в этом году, минуя электронные торги, объявила тендер на закупку 100 операций гидроразрыва пласта на сумму 540 млн. грн. Согласитесь, непривычно видеть и слышать такие цифры после двух лет работы ProZorro в Украине. Ведь от новой электронной системы в первую очередь ожидали именно снижения уровня коррупции в сфере государственных закупок. Тем не менее, коррупция на тендерах процветает: коррупционеры приспособились к ProZorro и придумали десятки способов, как ее обойти.
Известный украинский предприниматель и общественный деятель Александр Соколовский систематизировал коррупционные схемы в своей ставшей известной статье "Памятка коррупционеру, или ТОП-25 способов как обойти PROZORRO". О коррупции в публичных закупках также пишут: известные украинские журналисты и блогеры #Oleksii Tamrazov (проект #непрозорро) и Сергей Лямец, блогер Andriy Gerus, директор "Консалтинговой группы А-95" Сергей Куюн (коррупция в системе "Укрзалізниці"), эксперт по вопросам топливно-энергетического комплекса Геннадий Сикалов (коррупция в системе НАК "Нафтогаз України") другие неравнодушные активисты и общественные деятели. К сожалению, правоохранительные органы или невнимательно читают их публикации или сами заинтересованы "не видеть" тех коррупционных схем, которые предаются огласке.
Попытка сломать главную коррупционную схему, которая основана на применении допороговых закупок, была предпринята на самом высоком уровне. Надежды возлагались на президентский законопроект №8265 о внесении изменений в закон “О публичных закупках“, который Петр Порошенко внес в парламент 13 апреля 2018 года как неотложный. Основная новелла документа – уменьшение минимального порога для закупок вне ProZorro до 50 тыс. грн. Кураторы ProZorro предрекали настоящую революцию в сфере публичных закупок, которая должна была наступить с принятием №8265. Но, судьба законопроекта оказалась не такой, как ожидалось. С 15 мая по 19 июня вопрос о внесении законопроекта повестку дня сессии Верховной Рады вносился тринадцать раз, но так и не набрал необходимые для этого 226 голосов. Таким образом, главную схему сломать не удалось.
Отметим, что главный идеолог и куратор ProZorroМаксим Нефедовневажно проявил себя на поприще борьбы с коррупцией в госзакупках. Судя по его выступлениям в СМИ, он надеется, что коррупцию поборет прозрачность новой электронной системы. Но это происходит с точностью до наоборот. Печально, что в лоббировании законопроекта №8265 Нефедов не проявил такого рвения, как в нападках на законопроект "Купуй українське, плати українцям".Возможно, чиновника с лоббистами иностранных компаний связывают не только приятельские отношения, но и личная выгода.
Что нужно изменить? Во-первых, услышать украинский бизнес и независимых экспертов. Один лишь законопроект №8265 не сможет сломать хребет коррупции в сфере публичных закупок. Одну схему уберут, но 24 останутся. Поэтому власть, бизнес и эксперты должны наработать пакет законодательных инициатив (законопроекты + проекты постановлений КМУ), синхронное принятие которого Верховной Радой и Кабмином поможет закрыть основные коррупционные схемы по обходу ProZorro. Во-вторых, следует модернизировать программную оболочку электронной системы, чтобы она оперативно выявляла подозрительные действия участников торгов и автоматически сообщала в правоохранительные органы. А как заставить последние перестать закрывать глаза на коррупцию в госзакупках – вопросы к президенту и премьер-министру.
Уволить Максима Нефедова
Для кого-то это прозвучит неожиданно и эпатажно. Как можно требовать увольнения молодого украинского чиновника, который в глазах большинства стал иконой передового реформатора? Перечислим основные причины, которых, по мнению Автора, достаточно, чтобы понять, что куратор системы ProZorro первый замминистра Минэкономразвития Максим Нефедов пренебрегает своими должностными обязанностями и должен быть уволен.
Во-первых, под руководством Максима Нефедова в Украине установилась такая система электронных государственных закупок, при которой государство теряет в год более 530 млн. грн доходов. Эти деньги получают частные операторы электронных торговых площадок. Счетная палата пришла к выводу, что "…проект ІТС "Prozorro" має ознаки комерційного та такого, що створює ризики монопольної змови на ринку публічних закупівель". Но, судя по личным постам в социальных сетях, это мало волнует самого замминистра.
Во-вторых, г-н Нефедов публично распространял информацию о миллиардных суммах экономии бюджетных средств от работы ProZorro. Цифры, озвученные им, были также подхвачены президентом и премьер-министром Украины. Но аудит Счетной палаты показал, что официальной методики подсчета экономии не существует. Поэтому все сказанное можно считать распространением недостоверной информации и введением в заблуждение первых лиц государства.
В-третьих, Нефедов, несмотря на рекомендации СП, не добился создания для ProZorro комплексной системы защиты информации. Как следствие. Тем самым, фактически из-за служебной безответственности чиновника были созданы глобальные риски хакерской атаки на бюджетную сферу Украины, последствия которой могут быть катастрофическими для экономики.
В-четвертых, замминистра Минэкономразвития Нефедов был одним из идеологов и участников травли законопроекта № 7206 "Купуй українське, плати українцям", который был направлен на поддержку национального производителя. Странным образом риторика замминистра совпала с риторикой иностранных лоббистов (в т.ч. диппредставительств), которые были категорически против принятия указанного документа. ФРУ даже требовала уволить Максима Нефедова, как чиновника, который не желает отстаивать интересы отечественного бизнеса.
В-пятых, после двух лет кураторства над ProZorroстало очевидно, что усилий г-на Нефедова недостаточно для искоренения коррупционных схем в сфере публичных закупок. О том, почему коррупция процветает, мы говорили в предыдущей главе. Если руководитель не показывает нужных результатов, его, как правило меняют. Ничего личного, все должно быть #prozorro. Возможно, новый куратор системы покажет лучшие результаты.
Кроме того, Национальному агентству по предотвращению коррупции, возможно следует более внимательно присмотреться к декларациям Максима Нефедова. Например, для того, чтобы сопоставить, может ли себе позволить чиновник в должности первого заместителя Минэкономразвития покупать такие предметы роскоши, как квартиру за более чем 5 млн. грн, часы Zenith El Primero Automatic, автомобили Infiniti EX35 и Audi A6 2.0 Т Quattro (стоимость базовой комплектации – от 50 тыс. долларов США). Не исключено, что сопоставив цифры и даты, НАПК сможет разгадать загадку: на кого на самом деле работает г-н Нефедов?
